1La presente legge si applica alla procedura negli affari amministrativi trattati e decisi in prima istanza o su ricorso da un’autorità amministrativa federale.
2Sono autorità nel senso del capoverso 1: a. Nuovo testo giusta il n. II della LF del 28 giu. 1972 che modifica quella sull’ordinamento dei funzionari federali, in vigore dal 1° gen. 1973 ( RU 1972 2265 ; FF 1971 II 1409 ). il Consiglio federale, i suoi Dipartimenti, la Cancelleria federale, nonché le divisioni, le aziende, gli istituti e gli altri servizi dell’amministrazione federale che da essi dipendono; b. Nuovo testo giusta l’all. n. 4 della LF dell’8 ott. 1999, in vigore dal 1° gen. 2000 ( RU 2000 273 ; FF 1999 4178 4961 ). gli organi dell’Assemblea federale e dei tribunali federali per le decisioni di prima istanza e le decisioni su ricorso, in conformità all’ordinamento dei funzionari del 30 giugno 1927 [CS 1 453; RU 1958 1489 art. 27 lett. c, 1997 2465 all. n. 4, 2000 411 n. II 1853 , 2001 894 art. 39 cpv. 1 2197 art. 2 3292 art. 2. RU 2008 3437 n. I 1]. Vedi ora la L del 24 mar. 2000 sul personale federale ( RS 172.220.1 ). ; c. gli istituti o le aziende federali autonomi; c bis . Introdotta dall’all. n. 10 della L del 17 giu. 2005 sul Tribunale amministrativo federale, in vigore dal 1° gen. 2007 ( RU 2006 2197 1069 ; FF 2001 3764 ). il Tribunale amministrativo federale; d. le commissioni federali; e. altre istanze od organismi indipendenti dall’amministrazione federale, in quanto decidano nell’adempimento d’un compito di diritto pubblico a essi affidato dalla Confederazione.
3Nella procedura delle autorità cantonali di ultima istanza che non decidono definitivamente in virtù del diritto pubblico federale sono applicabili soltanto gli articoli 34 a 38 e 61 capoversi 2 e 3 concernenti la notificazione delle decisioni e l’articolo 55 capoversi 2 e 4 concernente la revoca dell’effetto sospensivo. È fatto salvo l’articolo 97 capoverso 2 della legge federale del 20 dicembre 1946 RS 831.10 sull’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti concernente la revoca dell’effetto sospensivo a ricorsi contro le decisioni delle casse di compensazione. Nuovo testo del per. giusta l’all. n. 2 della LF del 6 ott. 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, in vigore dal 1° gen. 2003 ( RU 2002 3371 ; FF 1991 II 178 766, 1994 V 897, 1999 3896). Nuovo testo giusta il n. II 7 della LF del 24 giu. 1977 (9 a revisione dell’AVS), in vigore dal 1° gen. 1979 ( RU 1978 391 419; FF 1976 III 1 ).
L'art. 1 LPA stabilisce quando si applica la legge sulla procedura amministrativa. La legge si applica a tutti gli affari amministrativi delle autorità federali che vengono sbrigati mediante una decisione (decisione autoritativa con effetti giuridici).
Chi è interessato? La LPA comprende tutte le autorità federali: il Consiglio federale, i dipartimenti, l'Amministrazione federale, i servizi del Parlamento, i tribunali federali per i compiti amministrativi e anche le organizzazioni private quando adempiono compiti federali. Per esempio, l'Ufficio svizzero di riscossione delle tasse di radiotelevisione è un'autorità federale perché esercita compiti sovrani.
Quali sono le conseguenze? Quando un'autorità federale applica la LPA, devono essere rispettate tutte le prescrizioni procedurali. Gli interessati hanno diritto al diritto di essere sentiti (audizione prima delle decisioni), alla motivazione della decisione e al ricorso. Le violazioni di queste regole possono essere denunciate dinanzi al Tribunale amministrativo federale o al Tribunale federale.
Importante limitazione: La LPA si applica solo in via sussidiaria. Se leggi federali speciali prevedono altre regole procedurali, queste hanno la precedenza. Inoltre si applica solo alle autorità federali - le autorità cantonali applicano le proprie leggi sulla procedura amministrativa, anche quando eseguono il diritto federale.
Esempio: Una cittadina richiede all'Ufficio federale della sanità pubblica l'autorizzazione di un medicamento. L'Ufficio deve procedere secondo la LPA: deve sentire la cittadina, motivare la decisione ed emanare una decisione impugnabile.
N. 1 La PA è stata emanata il 20 dicembre 1968 ed è entrata in vigore il 1° ottobre 1969. Con questa legge il legislatore federale ha creato per la prima volta una codificazione completa della procedura amministrativa a livello federale. Il messaggio del Consiglio federale del 24 settembre 1965 (FF 1965 II 1283) sottolinea che la legge doveva rafforzare le garanzie dello Stato di diritto nella procedura amministrativa e uniformare la prassi fino ad allora disomogenea.
N. 2 Il legislatore si è orientato nella stesura sulle leggi cantonali di procedura amministrativa già esistenti, in particolare quelle di Berna (1909), Soletta (1915) e Zurigo (1959). Il messaggio stabilisce che la PA è stata concepita consapevolmente come legge quadro, che lascia spazio a deroghe da parte di leggi speciali (FF 1965 II 1290).
N. 3 L'art. 1 PA definisce l'ambito di applicazione materiale e personale della legge. La norma si trova all'inizio del primo capitolo («Disposizioni generali») e forma insieme all'art. 2 (eccezioni all'ambito di applicazione), all'art. 3 (ambito di applicazione territoriale) e all'art. 4 (riserva del diritto federale) le basi per l'applicazione dell'intera legge.
N. 4 La PA è una legge procedurale generale che si applica sussidiariamente alle disposizioni procedurali delle leggi speciali. Questa sussidiarietà risulta dall'art. 4 PA e caratterizza l'applicazione dell'intera legge. La posizione sistematica dell'art. 1 PA come norma di apertura sottolinea la sua importanza fondamentale per la determinazione dell'ambito di applicazione.
#Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto della norma
N. 5Affari amministrativi nel senso del cpv. 1 sono tutte le questioni che vengono risolte mediante atti autoritativi dell'amministrazione. Il concetto comprende non solo la classica amministrazione di intervento, ma anche l'amministrazione di prestazione. Decisivo è il carattere di diritto pubblico della materia (Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 3a ed. 2023, art. 1 n. 8).
N. 6Decisioni sono secondo la definizione legale dell'art. 5 PA disposizioni autorititative delle autorità nel caso singolo, dirette a produrre effetti giuridici. La decisione è lo strumento d'azione centrale dell'amministrazione e punto di riferimento per la tutela giuridica (→ art. 5 PA).
N. 7Autorità amministrative federali non sono elencate in modo esaustivo nel cpv. 2. La lett. a comprende l'amministrazione federale centrale, la lett. b gli organi dell'Assemblea federale, la lett. c i tribunali federali per atti amministrativi al di fuori della loro attività giurisdizionale, la lett. d gli istituti e le aziende federali autonome, la lett. e le persone di diritto pubblico o privato nell'adempimento di compiti federali loro trasferiti.
N. 8 La qualificazione come autorità federale dipende, nel caso di enti organizzati secondo il diritto privato, dal fatto che siano dotati di poteri autoritativi e svolgano compiti federali. Il Tribunale federale lo ha affermato ad esempio per l'Ufficio svizzero di riscossione delle tasse di ricezione radiotelevisiva (DTF 130 III 524).
N. 9 Se si tratta di un affare amministrativo di un'autorità federale che deve essere risolto mediante decisione, si applica la PA. Ciò significa che devono essere osservati i principi procedurali degli art. 5 segg. PA, in particolare l'obbligo di decisione (art. 5), le regole di competenza (art. 7 segg.), il diritto di essere sentito (art. 29 segg.) e le disposizioni sui rimedi giuridici (art. 44 segg.).
N. 10 L'applicabilità della PA fonda per gli interessati diritti procedurali soggettivi. Essi possono esigere l'osservanza delle disposizioni procedurali e censurarne la violazione con ricorso (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8a ed. 2020, n. 897).
N. 11Portata dell'elenco delle autorità: È controverso se l'enumerazione del cpv. 2 sia esaustiva. La dottrina e la prassi dominanti partono da un'enumerazione non esaustiva, il che risulta dal tenore letterale («Come autorità [...] valgono») (Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2a ed. 2019, art. 1 n. 15; opinione diversa in alcune opinioni dottrinali più datate).
N. 12Privati con compiti federali: Si discute in modo controverso a quali condizioni i privati valgano come autorità federali nel senso dell'art. 1 cpv. 2 lett. e PA. Waldmann/Weissenberger richiedono cumulativamente il trasferimento di un compito federale e la dotazione di poteri autoritativi (Praxiskommentar VwVG, art. 1 n. 42). Auer/Müller/Schindler si basano principalmente sul concetto funzionale di autorità e fanno passare in secondo piano l'organizzazione formale (Kommentar VwVG, art. 1 n. 38).
N. 13Delimitazione rispetto agli atti materiali: La dottrina è divisa sulla portata del concetto «affari amministrativi». Mentre Tschannen/Zimmerli/Müller vi fanno rientrare solo le decisioni e gli atti simili a decisioni (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 29 n. 8), Häfelin/Müller/Uhlmann sostengono un'interpretazione più ampia che comprende anche gli atti materiali, nella misura in cui previsto da leggi speciali (Allgemeines Verwaltungsrecht, n. 899).
N. 14 Nell'esame dell'applicabilità della PA bisogna sempre procedere in tre fasi: (1) Si tratta di un'autorità federale? (2) Si tratta di un affare amministrativo? (3) La questione deve essere risolta mediante decisione? Solo se tutti i presupposti sono cumulativamente soddisfatti la PA è applicabile.
N. 15 La sussidiarietà della PA (art. 4) deve essere sempre osservata. Prima di applicare la PA bisogna esaminare se esistono disposizioni procedurali di leggi speciali. Queste precedono la PA, ma la PA colma le lacune (↔ art. 4 PA).
N. 16 In caso di incertezza sulla qualifica di autorità bisogna basarsi sulla funzione materiale: se un ente svolge compiti autoritativi della Confederazione e può emettere disposizioni unilateralmente vincolanti, si deve presumere un'autorità federale, indipendentemente dalla forma giuridica.
BGE 130 III 524 del 29 giugno 2004
Il Servizio svizzero di incasso per le tasse di ricezione radio-televisive è completamente integrato nella procedura amministrativa della Confederazione e costituisce pertanto un'autorità federale ai sensi dell'art. 1 cpv. 2 lett. e PA.
La decisione chiarisce la qualificazione di entità organizzate secondo il diritto privato come autorità federali ai sensi della PA.
«Il Servizio svizzero di incasso per le tasse di ricezione radio-televisive è competente per emanare una decisione di prima istanza (art. 48 cpv. 2 lett. c ORTV). Nell'esercizio di questa funzione, la ricorrente emana - analogamente a una divisione dell'amministrazione federale - decisioni di prima istanza applicando la PA per tutto il territorio svizzero. Questa decisione può essere impugnata presso l'UFCOM (art. 50 cpv. 3 ORTV). In ultima istanza è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. La ricorrente è pertanto completamente integrata nella procedura amministrativa della Confederazione e costituisce quindi un'autorità federale ai sensi dell'art. 1 cpv. 2 lett. e PA.»
BGE 122 V 412 del 1996
Contrariamente al tenore letterale dell'art. 90 cpv. 2 LAMal, alla procedura dinanzi alla Commissione federale di ricorso per la lista delle specialità si applica la PA.
La sentenza mostra che la PA può trovare applicazione anche quando leggi speciali prevedono altre disposizioni procedurali.
«Secondo l'art. 90 cpv. 2 LAMal la procedura di ricorso dinanzi alla Commissione federale di ricorso per la lista delle specialità si regge secondo la legge federale sull'organizzazione giudiziaria (OG). Secondo il parere dell'istanza inferiore, contrariamente al tenore letterale di questa disposizione legale, sono applicabili le disposizioni della legge sulla procedura amministrativa (PA).»
BGE 117 V 185 del 10 settembre 1991
L'art. 56 PA offre una base per misure cautelari nel diritto federale, benché ciò non sia espressamente previsto secondo l'enumerazione (non esaustiva) dell'art. 1 cpv. 3 PA.
La sentenza mostra che l'enumerazione dell'art. 1 cpv. 3 PA non è esaustiva.
«L'art. 56 PA offre a tale scopo una base nel diritto federale, benché ciò non sia espressamente previsto secondo l'enumerazione (non esaustiva) dell'art. 1 cpv. 3 PA.»
BGE 108 Ib 540 del 3 dicembre 1982
La comunicazione a una parte che la sua istanza è stata trasmessa all'autorità competente ai sensi dell'art. 8 PA è una decisione ai sensi dell'art. 9 cpv. 2 PA, purché la parte abbia sostenuto la competenza dell'autorità adita.
La decisione mostra il carattere sussidiario della PA nelle questioni di competenza.
«La comunicazione a una parte che la sua istanza è stata trasmessa all'autorità competente ai sensi dell'art. 8 PA è una decisione ai sensi dell'art. 9 cpv. 2 PA, purché la parte abbia sostenuto la competenza dell'autorità adita.»
BGE 119 V 456 del 1993
Gli esperti della Commissione federale dei medicamenti (CFM) sottostanno alle disposizioni generali sulla ricusazione dell'art. 10 cpv. 1 PA.
Il caso illustra l'applicazione della PA a istituzioni parastatali nell'adempimento di compiti federali.
«Gli esperti della CFM non sottostanno alle disposizioni speciali sulla ricusazione per i giudici degli art. 22 e 23 OG. Tuttavia sono applicabili le disposizioni generali sulla ricusazione dell'art. 10 cpv. 1 PA.»
BGE 103 Ib 253 dell'11 agosto 1977
La decisione con cui l'autorità federale competente rifiuta l'autorizzazione richiesta da un'autorità giudiziaria per la testimonianza di un funzionario o l'edizione di atti non è una decisione ai sensi dell'art. 5 PA.
La sentenza mostra i limiti dell'applicazione della PA nelle questioni amministrative interne.
«La decisione con cui l'autorità federale competente rifiuta l'autorizzazione richiesta da un'autorità giudiziaria per la testimonianza di un funzionario o l'edizione di atti non è una decisione ai sensi dell'art. 5 PA.»
BGE 110 Ib 96 del 1° maggio 1984
Se un'istanza di ricorso trasmette un ricorso ai sensi dell'art. 47 cpv. 2 PA a un'istanza superiore, la trasmissione da sola non costituisce una decisione impugnabile, purché l'incompetenza dell'autorità trasmittente sia incontestata.
La decisione mostra l'applicazione pratica della delimitazione delle competenze tra diverse autorità federali.
«Se un'istanza di ricorso trasmette un ricorso ai sensi dell'art. 47 cpv. 2 PA a un'istanza superiore, la trasmissione da sola non costituisce una decisione impugnabile ai sensi dell'art. 97 cpv. 1 OG in relazione all'art. 5 PA, purché l'incompetenza dell'autorità trasmittente sia incontestata.»
BGE 109 Ib 253 del 1983
Le disposizioni organizzative (ridenominazione di un ufficio postale) non valgono come decisioni ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 PA, poiché non vengono costituiti diritti e doveri nei confronti di nessuno.
La sentenza mostra i limiti dell'applicazione della PA nelle misure puramente organizzative senza carattere normativo.
«Le disposizioni organizzative (qui: ridenominazione di un ufficio postale) non valgono come decisioni ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 PA, poiché non vengono costituiti diritti e doveri nei confronti di nessuno. Tali disposizioni non possono pertanto essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo.»