1La présente loi s’applique à la procédure dans les affaires administratives qui doivent être réglées par les décisions d’autorités administratives fédérales statuant en première instance ou sur recours.
2Sont réputées autorités au sens de l’al. 1: a. Nouvelle teneur selon le ch. II de la LF du 28 juin 1972 modifiant la LF sur le statut des fonctionnaires, en vigueur depuis le 1 er janv. 1973 ( RO 1972 2489 ; FF 1971 II 1921 ). le Conseil fédéral, ses départements, la Chancellerie fédérale et les divisions, entreprises, établissements et autres services de l’administration fédérale qui leur sont subordonnés; b. Nouvelle teneur selon l’annexe ch. 4 de la LF du 8 oct. 1999, en vigueur depuis le 1 er janv. 2000 ( RO 2000 273 ; FF 1999 4471 5299 ). les organes de l’Assemblée fédérale et des tribunaux fédéraux pour les décisions de première instance et les décisions prises sur recours, conformément au Statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 [ RS 1 459; RO 1958 1483 art. 27 let. c, 1997 2465 app. ch. 4, 2000 411 ch. II 1853 , 2001 2197 art. 2 3292 art. 2. RO 2008 3437 ch. I 1]. Voir actuellement la LF du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération ( RS 172.220.1 ). ; c. les établissements ou entreprises fédéraux autonomes; c bis . Introduite par l’annexe ch. 10 de la LF du 17 juin 2005 sur le TAF, en vigueur depuis le 1 er janv. 2007 ( RO 2006 2197 1069 ; FF 2001 4000 ). le Tribunal administratif fédéral; d. les commissions fédérales; e. d’autres autorités ou organisations indépendantes de l’administration fédérale, en tant qu’elles statuent dans l’accomplissement de tâches de droit public à elles confiées par la Confédération.
3Seuls les art. 34 à 38 et 61, al. 2 et 3, concernant la notification des décisions, et l’art. 55, al. 2 et 4, concernant le retrait de l’effet suspensif, s’appliquent à la procédure devant les autorités cantonales de dernière instance qui ne statuent pas définitivement en vertu du droit public fédéral. Est réservé l’art. 97 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants RS 831.10 relatif au retrait de l’effet suspensif pour les recours formés contre les décisions des caisses de compensation. Nouvelle teneur de la phrase selon l’annexe ch. 2 de la LF du 6 oct. 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, en vigueur depuis le 1 er janv. 2003 ( RO 2002 3371 ; FF 1991 II 181 888, 1994 V 897 , 1999 4168). Nouvelle teneur selon le ch. II 7 de la LF du 24 juin 1977 (9 e révision de l’AVS), en vigueur depuis le 1 er janv. 1979 ( RO 1978 391 ; FF 1976 III 1 ).
L'art. 1 PA détermine quand la loi sur la procédure administrative s'applique. La loi vaut pour toutes les affaires administratives des autorités fédérales qui sont réglées par une décision (décision administrative ayant des effets juridiques).
Qui est concerné ? La PA saisit toutes les autorités fédérales : le Conseil fédéral, les départements, l'administration fédérale, les services du Parlement, les tribunaux fédéraux dans leurs tâches administratives et aussi les organisations privées lorsqu'elles accomplissent des tâches fédérales. Par exemple, l'Office suisse de perception pour les redevances de radio et de télévision est une autorité fédérale parce qu'elle exerce des tâches souveraines.
Quelles sont les conséquences ? Lorsqu'une autorité fédérale applique la PA, toutes les prescriptions de procédure doivent être respectées. Les personnes concernées ont droit d'être entendues (audition avant la décision), à la motivation de la décision et au recours. Les violations de ces règles peuvent être dénoncées devant le Tribunal administratif fédéral ou le Tribunal fédéral.
Restriction importante : La PA ne s'applique que subsidiairement. Lorsque des lois fédérales spéciales prévoient d'autres règles de procédure, celles-ci priment. De plus, elle ne vaut que pour les autorités fédérales - les autorités cantonales appliquent leurs propres lois sur la procédure administrative, même lorsqu'elles exécutent le droit fédéral.
Exemple : Une citoyenne demande à l'Office fédéral de la santé publique l'autorisation d'un médicament. L'office doit procéder selon la PA : il doit entendre la citoyenne, motiver la décision et rendre une décision attaquable.
N. 1 La PA a été adoptée le 20 décembre 1968 et est entrée en vigueur le 1er octobre 1969. Par cette loi, le législateur fédéral a créé pour la première fois une codification complète de la procédure administrative au niveau fédéral. Le message du Conseil fédéral du 24 septembre 1965 (FF 1965 II 1283) souligne que la loi devait renforcer les garanties de l'État de droit dans la procédure administrative et uniformiser la pratique jusqu'alors hétérogène.
N. 2 Le législateur s'est orienté lors de l'élaboration sur les lois cantonales de procédure administrative déjà existantes, notamment celles de Berne (1909), de Soleure (1915) et de Zurich (1959). Le message précise que la PA a été conçue délibérément comme une loi-cadre qui laisse de la place aux dérogations prévues par des lois spéciales (FF 1965 II 1290).
N. 3 L'art. 1 PA définit le champ d'application matériel et personnel de la loi. La norme se trouve au début du premier chapitre (« Généralités ») et forme, avec l'art. 2 (exceptions au champ d'application), l'art. 3 (champ d'application territorial) et l'art. 4 (réserve du droit fédéral), les fondements pour l'application de l'ensemble de la loi.
N. 4 La PA est une loi générale de procédure qui s'applique subsidiairement aux dispositions procédurales des lois spéciales. Cette subsidiarité découle de l'art. 4 PA et marque l'application de l'ensemble de la loi. La position systématique de l'art. 1 PA comme norme d'entrée souligne son importance fondamentale pour la détermination du champ d'application.
N. 5 Les affaires administratives au sens de l'al. 1 sont toutes les matières qui sont traitées par l'action souveraine de l'administration. La notion ne comprend pas seulement l'administration d'intervention classique, mais aussi l'administration de prestation. Le caractère de droit public de la matière est déterminant (Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 3e éd. 2023, art. 1 N 8).
N. 6 Les décisions sont, selon la définition légale de l'art. 5 PA, des ordres souverains des autorités dans un cas d'espèce qui visent un effet juridique. La décision est l'instrument d'action central de l'administration et le point d'ancrage pour la protection juridique (→ art. 5 PA).
N. 7 Les autorités administratives fédérales ne sont pas énumérées de manière exhaustive à l'al. 2. La let. a couvre l'administration fédérale centrale, la let. b les organes de l'Assemblée fédérale, la let. c les tribunaux fédéraux pour les actes administratifs en dehors de leur activité juridictionnelle, la let. d les établissements et entreprises fédéraux autonomes, la let. e les personnes de droit public ou privé dans l'accomplissement de tâches fédérales transférées.
N. 8 La qualification comme autorité fédérale dépend, pour les entités organisées selon le droit privé, de savoir si elles sont dotées de prérogatives de puissance publique et accomplissent des tâches fédérales. Le Tribunal fédéral l'a admis par exemple pour l'Office suisse de perception pour les taxes de réception radio et télévision (ATF 130 III 524).
N. 9 S'il y a une affaire administrative d'une autorité fédérale qui doit être tranchée par décision, la PA s'applique. Cela signifie que les principes procéduraux des art. 5 ss PA doivent être respectés, notamment l'obligation de rendre une décision (art. 5), les règles de compétence (art. 7 ss), le droit d'être entendu (art. 29 ss) et les dispositions sur les voies de recours (art. 44 ss).
N. 10 L'applicabilité de la PA fonde des droits procéduraux subjectifs pour les personnes concernées. Elles peuvent exiger le respect des dispositions procédurales et invoquer leur violation par voie de recours (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd. 2020, N 897).
N. 11Étendue de la liste des autorités : Il est controversé de savoir si l'énumération de l'al. 2 est exhaustive. La doctrine et la pratique dominantes partent d'une énumération non exhaustive, ce qui ressort du libellé (« Sont considérées comme autorités [...] ») (Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2e éd. 2019, art. 1 N 15 ; d'un avis contraire quelques doctrines anciennes isolées).
N. 12Privés avec des tâches fédérales : Il est discuté de manière controversée à quelles conditions les privés valent comme autorités fédérales au sens de l'art. 1 al. 2 let. e PA. Waldmann/Weissenberger exigent cumulativement le transfert d'une tâche fédérale et l'attribution de prérogatives de puissance publique (Praxiskommentar VwVG, art. 1 N 42). Auer/Müller/Schindler se fondent principalement sur la notion fonctionnelle d'autorité et laissent l'organisation formelle au second plan (Kommentar VwVG, art. 1 N 38).
N. 13Délimitation par rapport aux actes matériels : La doctrine n'est pas unanime sur la portée de la notion d'« affaires administratives ». Tandis que Tschannen/Zimmerli/Müller n'y incluent que les décisions et les actes similaires aux décisions (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 29 N 8), Häfelin/Müller/Uhlmann défendent une interprétation plus large qui couvre aussi les actes matériels, dans la mesure où c'est prévu par une loi spéciale (Allgemeines Verwaltungsrecht, N 899).
N. 14 Lors de l'examen de l'applicabilité de la PA, il convient toujours de procéder en trois étapes : (1) S'agit-il d'une autorité fédérale ? (2) S'agit-il d'une affaire administrative ? (3) L'affaire doit-elle être tranchée par décision ? Ce n'est qu'en cas de réalisation cumulative de toutes les conditions que la PA est applicable.
N. 15 La subsidiarité de la PA (art. 4) doit toujours être respectée. Avant l'application de la PA, il faut examiner s'il existe des dispositions procédurales de lois spéciales. Celles-ci priment sur la PA, mais la PA comble les lacunes (↔ art. 4 PA).
N. 16 En cas d'incertitude sur la qualité d'autorité, il faut se fonder sur la fonction matérielle : si une entité accomplit des tâches souveraines de la Confédération et peut prendre des ordres unilatéralement contraignants, il faut partir du principe qu'il s'agit d'une autorité fédérale, indépendamment de la forme juridique.
ATF 130 III 524 du 29 juin 2004
L'Office suisse de perception pour les redevances de réception radio et télévision est intégralement intégré dans la procédure administrative de la Confédération et constitue par conséquent une autorité fédérale au sens de l'art. 1 al. 2 let. e PA.
Cette décision clarifie la qualification d'entités organisées selon le droit privé comme autorités fédérales au sens de la PA.
« L'Office suisse de perception pour les redevances de réception radio et télévision est compétent pour rendre une décision de première instance (art. 48 al. 2 let. c ORTV). Dans l'exercice de cette fonction, la recourante - à l'instar d'une division de l'administration fédérale - statue en première instance pour l'ensemble du territoire suisse en application de la PA. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès de l'OFCOM (art. 50 al. 3 ORTV). En dernière instance, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est admissible. La recourante est ainsi intégralement intégrée dans la procédure administrative de la Confédération et constitue par conséquent une autorité fédérale au sens de l'art. 1 al. 2 let. e PA. »
ATF 122 V 412 de 1996
Contrairement au libellé de l'art. 90 al. 2 LAMal, la PA est applicable à la procédure devant la Commission fédérale de recours pour la liste des spécialités.
L'arrêt montre que la PA peut s'appliquer même lorsque des lois spéciales prévoient d'autres règles de procédure.
« Selon l'art. 90 al. 2 LAMal, la procédure de recours devant la Commission fédérale de recours pour la liste des spécialités se déroule selon la loi sur l'organisation judiciaire (OJ). Selon l'instance précédente, contrairement au libellé de cette disposition légale, les dispositions de la loi sur la procédure administrative (PA) sont applicables. »
ATF 117 V 185 du 10 septembre 1991
L'art. 56 PA offre une base pour les mesures provisionnelles dans le droit fédéral, bien que cela ne soit pas expressément prévu selon l'énumération (non exhaustive) de l'art. 1 al. 3 PA.
L'arrêt montre que l'énumération de l'art. 1 al. 3 PA n'est pas exhaustive.
« L'art. 56 PA offre à cet égard une base dans le droit fédéral, bien que cela ne soit pas expressément prévu selon l'énumération (non exhaustive) de l'art. 1 al. 3 PA. »
ATF 108 Ib 540 du 3 décembre 1982
La communication à une partie que sa requête a été transmise à l'autorité compétente au sens de l'art. 8 PA constitue une décision au sens de l'art. 9 al. 2 PA, pour autant que la partie ait invoqué la compétence de l'autorité saisie.
Cette décision montre le caractère subsidiaire de la PA dans les questions de compétence.
« La communication à une partie que sa requête a été transmise à l'autorité compétente au sens de l'art. 8 PA constitue une décision au sens de l'art. 9 al. 2 PA, pour autant que la partie ait invoqué la compétence de l'autorité saisie. »
ATF 119 V 456 de 1993
Les experts de la Commission fédérale des médicaments (CFM) sont soumis aux dispositions générales de récusation de l'art. 10 al. 1 PA.
Ce cas illustre l'application de la PA aux institutions paraétatiques dans l'accomplissement de tâches fédérales.
« Les experts de la CFM ne sont pas soumis aux règles spéciales de récusation des art. 22 et 23 OJ applicables aux juges. En revanche, les dispositions générales de récusation de l'art. 10 al. 1 PA sont applicables. »
ATF 103 Ib 253 du 11 août 1977
La décision par laquelle l'autorité fédérale compétente refuse l'autorisation demandée par une autorité judiciaire pour qu'un fonctionnaire témoigne ou produise des actes n'est pas une décision au sens de l'art. 5 PA.
L'arrêt montre les limites de l'application de la PA dans les affaires administratives internes.
« La décision par laquelle l'autorité fédérale compétente refuse l'autorisation demandée par une autorité judiciaire pour qu'un fonctionnaire témoigne ou produise des actes n'est pas une décision au sens de l'art. 5 PA. »
ATF 110 Ib 96 du 1er mai 1984
Lorsqu'une instance de recours renvoie un recours au sens de l'art. 47 al. 2 PA à une instance supérieure, le renvoi seul ne constitue pas une décision attaquable, pour autant que l'incompétence de l'autorité qui renvoie soit incontestée.
Cette décision montre l'application pratique de la délimitation des compétences entre différentes autorités fédérales.
« Lorsqu'une instance de recours renvoie un recours au sens de l'art. 47 al. 2 PA à une instance supérieure, le renvoi seul ne constitue pas une décision attaquable au sens de l'art. 97 al. 1 OJ en relation avec l'art. 5 PA, pour autant que l'incompétence de l'autorité qui renvoie soit incontestée. »
ATF 109 Ib 253 de 1983
Les mesures d'organisation (changement de dénomination d'un bureau de poste) ne sont pas considérées comme des décisions au sens de l'art. 5 al. 1 PA, car elles ne créent de droits et d'obligations à l'égard de personne.
L'arrêt montre les limites de l'application de la PA aux mesures purement organisationnelles sans caractère réglementaire.
« Les mesures d'organisation (en l'espèce : changement de dénomination d'un bureau de poste) ne sont pas considérées comme des décisions au sens de l'art. 5 al. 1 PA, car elles ne créent de droits et d'obligations à l'égard de personne. De telles mesures ne peuvent par conséquent pas faire l'objet d'un recours de droit administratif. »