1Il Consiglio federale prende provvedimenti a tutela della sicurezza esterna, dell’indipendenza e della neutralità della Svizzera.
2Prende provvedimenti a tutela della sicurezza interna.
3Fondandosi direttamente sul presente articolo, può emanare ordinanze e decisioni per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza interna o esterna. La validità di tali ordinanze dev’essere limitata nel tempo.
4In casi urgenti, può mobilitare truppe. Se mobilita in servizio attivo più di 4000 militari o se questa mobilitazione si estende presumibilmente oltre le tre settimane, convoca immediatamente l’Assemblea federale.
L'art. 185 Cost. conferisce al Consiglio federale importanti competenze per la sicurezza della Svizzera. L'articolo disciplina sia la normale politica di sicurezza sia le situazioni di emergenza straordinarie.
Il Consiglio federale è competente per la sicurezza esterna (protezione da attacchi dall'esterno), l'indipendenza (sovranità dello Stato) e la neutralità della Svizzera. Provvede anche alla sicurezza interna, ossia all'ordine pubblico e alla protezione della popolazione dai pericoli. Questi compiti li adempie normalmente con leggi e ordinanze esistenti.
In gravi situazioni di emergenza il Consiglio federale può però anche adottare misure straordinarie. Può allora emanare speciali ordinanze d'emergenza senza previa approvazione del Parlamento. Ciò è ammesso solo quando l'ordine pubblico o la sicurezza sono gravemente compromessi o sussiste una minaccia imminente. Inoltre, le leggi normali devono risultare insufficienti. Tali ordinanze d'emergenza devono essere limitate nel tempo.
Per gli impieghi militari il Consiglio federale può chiamare in servizio le truppe. Se si tratta di più di 4000 soldati o l'impiego dura più di tre settimane, deve immediatamente convocare il Parlamento.
Un esempio pratico sono state le misure COVID-19 da marzo 2020. Il Consiglio federale ha emanato, basandosi sull'art. 185 cpv. 3 Cost., ordinanze d'emergenza per combattere la pandemia (lockdown, chiusure di attività, restrizioni di viaggio). Queste erano limitate nel tempo e venivano regolarmente adeguate.
Sono interessate tutte le persone in Svizzera, poiché le misure di sicurezza possono rivolgersi a tutta la popolazione. In caso di violazioni delle ordinanze d'emergenza sono previste multe o altre sanzioni. I tribunali possono esaminare la costituzionalità delle ordinanze d'emergenza e rifiutarne l'applicazione se sono illegali.
N. 1 L'art. 185 Cost. ha ripreso la competenza del Consiglio federale in materia di diritto di necessità dalla vecchia Costituzione federale e l'ha sviluppata ulteriormente. Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 ha sottolineato che la competenza in materia di diritto di necessità «si applica solo in situazioni straordinarie», quando «l'ordine pubblico, la sicurezza interna o esterna sono gravemente perturbati o immediatamente minacciati» (FF 1997 I 418). Il costituente ha voluto così ancorare esplicitamente i limiti dello Stato di diritto al diritto di necessità.
N. 2 A differenza della vecchia Costituzione federale, l'art. 185 cpv. 3 Cost. ha introdotto per la prima volta una base costituzionale esplicita per le ordinanze d'urgenza autonome. L'obbligo di limitazione nel tempo è stato accolto come limite dello Stato di diritto per impedire che il diritto di necessità diventi una regolamentazione permanente. Il cpv. 4 ha codificato il controllo parlamentare per l'impiego di truppe come correttivo democratico.
N. 3 L'art. 185 Cost. è collocato nella 3ª sezione del 5° titolo (Consiglio federale) e definisce le sue competenze centrali nel settore della sicurezza. La norma è in rapporto sistematico con l'art. 173 cpv. 1 lett. a e b Cost. (competenze dell'Assemblea federale in materia di sicurezza), l'art. 184 Cost. (competenze di politica estera) e l'art. 186 Cost. (rapporti tra Confederazione e Cantoni).
N. 4 La competenza in materia di diritto di necessità secondo il cpv. 3 completa le competenze legislative ordinarie dell'Assemblea federale (art. 163 segg. Cost.) e la legislazione federale urgente (art. 165 Cost.). Si distingue dalla clausola generale di polizia dei Cantoni per il fatto che costituisce una competenza costituzionale scritta (→ art. 36 Cost., → art. 57 Cost.).
#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 5 La sicurezza esterna (cpv. 1) comprende la protezione della Svizzera da minacce militari e non militari dall'esterno, inclusi terrorismo, cyberattacchi e minacce ibride. L'indipendenza si riferisce alla sovranità statale, la neutralità alla posizione della Svizzera nel diritto internazionale (→ art. 173 cpv. 1 lett. a Cost.).
N. 6 La sicurezza interna (cpv. 2) comprende la protezione dell'ordine costituzionale, della sicurezza e dell'ordine pubblici nonché la protezione della popolazione da gravi pericoli. Il concetto deve essere inteso ampiamente e comprende secondo la DTF 137 II 431 anche la stabilità economica e la protezione del mercato finanziario come base per i beni classici di polizia.
N. 7 La competenza in materia di diritto di necessità secondo il cpv. 3 presuppone quattro condizioni cumulative:
Bene protetto: ordine pubblico o sicurezza interna/esterna
Grave perturbazione: verificatasi o imminente (urgenza temporale e materiale)
Proporzionalità: le misure devono essere necessarie per far fronte alla perturbazione
N. 8 L'obbligo di limitazione nel tempo è vincolante. Il termine deve corrispondere alla durata prevista della situazione di pericolo. Un prolungamento successivo è possibile, ma richiede una nuova valutazione della situazione (DTF 147 I 333).
N. 9 La competenza di mobilitazione delle truppe (cpv. 4) consente un intervento rapido in caso di crisi di politica di sicurezza. Le soglie quantitative (4000 membri) e temporali (3 settimane) attivano l'obbligo di convocazione dell'Assemblea federale, ma non un obbligo di autorizzazione per l'impiego stesso.
N. 10 Basandosi sui cpv. 1 e 2, il Consiglio federale può agire nel quadro dell'ordinamento giuridico ordinario, inclusa l'emanazione di ordinanze di esecuzione (art. 182 cpv. 2 Cost.). Queste misure sono soggette ai principi generali dello Stato di diritto.
N. 11 Le ordinanze d'urgenza secondo il cpv. 3 possono derogare al diritto legislativo vigente, ma non al diritto costituzionale. Secondo la DTF 147 I 333 godono nella fase iniziale di una crisi di un'«immunità costituzionale», che tuttavia è limitata nel tempo. Gli adattamenti successivi sono soggetti al pieno controllo di costituzionalità.
N. 12 Le decisioni di diritto d'urgenza sono in linea di principio impugnabili, purché la garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.) non sia stata eccezionalmente sospesa. I tribunali esaminano la costituzionalità delle ordinanze d'urgenza come questione pregiudiziale (DTF 147 V 423).
N. 13Portata della competenza in materia di diritto di necessità: Mentre Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1624 segg.) propugnano un'interpretazione restrittiva, Epiney (BSK BV, 2ª ed. 2024, Art. 185 N 12) sostiene una gestione flessibile per le minacce di nuovo tipo. Il Commentario sangallese (Schweizer, SGK BV, 4ª ed. 2023, Art. 185 N 8) assume una posizione intermedia.
N. 14Immunità costituzionale: La dottrina è divisa riguardo alla portata dell'immunità costituzionale sviluppata nella DTF 147 I 333. Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5ª ed. 2021, § 48 N 12) critica il concetto come troppo esteso, mentre Biaggini (BV Kommentar, 2ª ed. 2017, Art. 185 N 7) lo difende come flessibilità necessaria in tempi di crisi.
N. 15Situazioni di emergenza economica: È controverso se l'art. 185 cpv. 3 Cost. comprenda anche crisi puramente economiche. Secondo l'opinione maggioritaria (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 3485; diversamente Müller, Kommentar zu Art. 185, in: Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar, Art. 185 N 15) le situazioni di emergenza economiche sono comprese solo se mettono in pericolo l'ordine pubblico.
N. 16 Nel ricorso all'art. 185 cpv. 3 Cost., il Consiglio federale deve esporre e documentare concretamente la situazione di pericolo. La mera invocazione di un pericolo astratto non è sufficiente. La sussidiarietà deve essere dimostrata mediante un esame accurato delle basi legali esistenti.
N. 17 Le ordinanze d'urgenza devono essere limitate allo strettamente necessario. Le modifiche strutturali del diritto o la creazione di nuove competenze delle autorità sono in linea di principio riservate al legislatore ordinario. La limitazione nel tempo dovrebbe essere scelta breve e, se necessario, rinnovata, invece di prevedere dall'inizio termini lunghi.
N. 18 I meccanismi di controllo parlamentare operano anche nel diritto di necessità. Le commissioni competenti devono essere informate tempestivamente (art. 7a RVOG). In caso di crisi prolungate si raccomanda il passaggio al diritto federale urgente secondo l'art. 165 Cost.
DTF 129 II 193 (21.02.2003)
Il Tribunale federale ha definito per la prima volta i limiti della competenza di diritto d'urgenza nel contesto della sicurezza interna.
La decisione è fondamentale per la delimitazione tra attività amministrativa regolare e diritto d'urgenza secondo l'art. 185 cpv. 3 Cost.
«Il Consiglio federale può, basandosi direttamente sull'art. 185 cpv. 3 Cost., adottare misure soltanto quando si verifica o minaccia direttamente un grave turbamento dell'ordine pubblico o della sicurezza interna o esterna e queste misure sono necessarie per prevenire tale turbamento.»
DTF 137 II 431 (15.07.2011)
Il Tribunale federale ha precisato i presupposti per il diritto d'urgenza in ambito finanziario e ha sviluppato il criterio di verifica su tre livelli.
Questa decisione è determinante per l'applicazione dell'art. 185 cpv. 3 Cost. in caso di crisi finanziarie.
«Fare ricorso alla clausola generale di polizia presuppone che un bene giuridico fondamentale sia concretamente, gravemente e direttamente minacciato. In situazioni eccezionali, anche la stabilità economica e la protezione del mercato finanziario possono costituire un bene di polizia meritevole di protezione, poiché entrambi comprendono beni di polizia classici come la proprietà o la buona fede nel traffico commerciale, che sarebbero massicciamente compromessi in caso di crollo del sistema finanziario.»
#Misure pandemiche COVID-19 e immunità costituzionale
DTF 147 I 333 (24.03.2021)
Il Tribunale federale ha sviluppato il concetto di «immunità costituzionale» per le misure urgenti e ha rafforzato la garanzia della via giuridica.
La decisione è centrale per il controllo costituzionale delle ordinanze d'urgenza.
«Mentre le ordinanze che il Consiglio federale emana all'inizio di una pandemia sotto forte pressione temporale possono godere di un'immunità costituzionale, questa non è illimitata. Gli adeguamenti successivi devono soddisfare i requisiti costituzionali ordinari, in particolare la garanzia della via giuridica secondo l'art. 29a Cost.»
DTF 149 V 2 (01.01.2022)
Il Tribunale federale ha differenziato tra le diverse fasi delle misure COVID-19 e la loro valutazione costituzionale.
La decisione mostra i limiti dell'immunità costituzionale per gli adeguamenti successivi delle ordinanze d'urgenza.
«La versione dell'ordinanza COVID-19 del 6 luglio 2020 gode di un'immunità costituzionale a causa dell'urgenza della situazione di allora. La versione entrata in vigore dal 17 settembre 2020 non è coperta da questa immunità e viola il principio di uguaglianza giuridica.»
DTF 148 V 144 (20.03.2020)
Il Tribunale federale ha confermato l'ammissibilità di misure d'urgenza nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione durante la pandemia di COVID-19.
La decisione chiarisce l'importanza dell'urgenza come criterio centrale.
«L'urgenza delle misure ha comportato che fossero emanate, abrogate e sostituite ordinanze d'urgenza ad alta cadenza, senza che potesse essere al centro dell'attenzione una normazione giuridica artigianalmente matura e ben ponderata in tutte le parti.»
#Salvataggio Credit Suisse e limiti del diritto d'urgenza
TAF B-2334/2023 (01.10.2025)
Il Tribunale amministrativo federale ha annullato una decisione della FINMA relativa alla svalutazione degli strumenti di capitale AT1 e ha dichiarato incostituzionale l'ordinanza d'urgenza sottostante.
La decisione definisce i limiti della competenza di diritto d'urgenza nei salvataggi bancari e rafforza la protezione della proprietà.
«L'emanazione di un'‹ordinanza d'urgenza› è ammissibile soltanto quando l'ordinamento giuridico non prevede altre misure sufficienti per far fronte alla situazione straordinaria. Con il regime Too big to fail esiste tuttavia diritto ordinario per situazioni straordinarie di banche d'importanza sistemica.»
#Principio di sussidiarietà e rapporto con il diritto ordinario
Sentenza 2C_127/2010 (15.07.2011)
Il Tribunale federale ha sottolineato che il diritto d'urgenza può essere applicato soltanto in via sussidiaria, quando il diritto ordinario non offre soluzioni.
La decisione è fondamentale per la comprensione del principio di sussidiarietà nell'art. 185 cpv. 3 Cost.
«Il requisito della sussidiarietà deve impedire che il Consiglio federale si basi sulla sua competenza costituzionale di emanare diritto d'urgenza, benché il legislatore abbia già disciplinato la situazione di crisi in questione.»
DTF 149 I 91 (19.12.2022)
Il Tribunale federale ha chiarito la delimitazione tra l'art. 184 cpv. 3 Cost. (relazioni con l'estero) e l'art. 185 cpv. 3 Cost. (sicurezza interna ed esterna).
La decisione è rilevante per la corretta base costituzionale delle misure d'urgenza.
«Le competenze secondo gli art. 184 cpv. 3 e 185 cpv. 3 Cost. si sovrappongono parzialmente, ma per la scelta della base legale è determinante il punto centrale della rispettiva misura.»
DTF 147 V 423 (07.06.2021)
Il Tribunale federale ha definito l'intensità del controllo giudiziario nella verifica delle ordinanze d'urgenza.
La decisione mostra che anche il diritto d'urgenza è sottoposto al pieno controllo giudiziario.
«Le ordinanze d'urgenza sono sottoposte al pieno controllo giudiziario. Il Tribunale federale può verificare la loro costituzionalità come questione pregiudiziale e rifiutarne l'applicazione se sono incostituzionali.»
Sentenza 8C_272/2021 (17.11.2021)
Il Tribunale amministrativo federale ha verificato i limiti temporali delle misure d'urgenza e i requisiti per la loro limitazione nel tempo.
La decisione chiarisce che il diritto d'urgenza non può essere applicato permanentemente.
«Le misure di diritto d'urgenza devono essere limitate nel tempo e verificate regolarmente quanto alla loro ulteriore necessità. Un'applicazione senza termine contraddice il carattere del diritto d'urgenza.»