1Il Consiglio federale decide in quanto autorità collegiale.
2Per la loro preparazione ed esecuzione, gli affari del Consiglio federale sono ripartiti fra i singoli membri secondo i dipartimenti.
3Ai dipartimenti o alle unità amministrative loro subordinate è affidato il disbrigo autonomo di determinate pratiche; deve però rimanere garantita la protezione giuridica.
L'articolo 177 disciplina il modo di lavorare del Consiglio federale come supremo governo della Svizzera. Stabilisce tre principi importanti.
Il principio collegiale (capoverso 1) significa: il Consiglio federale prende le sue decisioni insieme come gruppo di sette persone. Nessun singolo membro del Consiglio federale può prendere decisioni importanti da solo. Tutti i membri devono deliberare e votare insieme. Dopo una decisione, tutti i membri rappresentano questa soluzione verso l'esterno – anche se personalmente hanno votato contro.
Il principio dipartimentale (capoverso 2) ripartisce il lavoro: ogni membro del Consiglio federale dirige un dipartimento (ministero). Questi dipartimenti preparano gli affari che il Consiglio federale decide successivamente insieme. Dopo la decisione, eseguono le risoluzioni.
La delegazione (capoverso 3) permette di trasferire certi compiti ai dipartimenti o agli uffici subordinati. Questi possono quindi decidere autonomamente, senza che tutto il Consiglio federale debba trattare ogni dettaglio. Importante è: la tutela giuridica (il diritto di ricorso) deve rimanere garantita.
Un esempio: il Consiglio federale decide insieme nuove misure anti-COVID. Il Dipartimento della sanità elabora i dettagli. L'Ufficio federale della sanità pubblica attua concretamente le misure e può decidere autonomamente sui casi singoli. Chi non è d'accordo con una decisione può presentare ricorso.
Queste regole fanno sì che le decisioni importanti vengano prese democraticamente, ma che il lavoro sia comunque organizzato in modo efficiente. Il Consiglio federale non può governare da solo come un presidente o un re.
N. 1 L'attuale versione dell'art. 177 Cost. risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione corrisponde in gran parte al precedente art. 103 aCost., ma introduce al cpv. 3 una base costituzionale esplicita per la delega di compiti amministrativi (FF 1997 I 392). Il costituente ha voluto con ciò fondare su una chiara base costituzionale la delega già praticata sotto la vecchia Costituzione federale e allo stesso tempo garantire la protezione giuridica in caso di tali deleghe (FF 1997 I 394).
N. 2 L'art. 177 Cost. si trova nella sezione 3 del capitolo 5 della Costituzione federale sul governo e l'amministrazione. La disposizione concretizza la posizione del Consiglio federale sancita nell'art. 174 Cost. quale suprema autorità direttiva ed esecutiva della Confederazione. È strettamente collegata con:
→ Art. 174 Cost. (disposizione di principio sul Consiglio federale)
→ Art. 178 Cost. (Amministrazione federale)
→ Art. 180 Cost. (politica di governo)
→ Art. 184 Cost. (relazioni con l'estero)
→ Art. 185 Cost. (sicurezza esterna e interna)
N. 3 Il principio collegiale ancorato al cpv. 1 è un principio strutturale dell'organizzazione governativa svizzera e distingue il sistema svizzero fondamentalmente dai sistemi di governo presidenziali o parlamentari (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1652).
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma
a) Principio collegiale (cpv. 1)
N. 4 Il principio collegiale stabilisce che il Consiglio federale prende le sue decisioni come organo collegiale e non attraverso singoli membri. Questo comprende tre aspetti (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 177 N 3):
Processo decisionale collegiale: tutti gli affari importanti vengono discussi insieme
Principio di maggioranza: le decisioni vengono prese con la maggioranza dei voti
Principio di solidarietà: i membri rappresentano all'esterno le decisioni collegiali in modo unitario
N. 5 La portata del principio collegiale è controversa nella dottrina. Mentre Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª ed. 2014, § 15 N 12) sostengono un'interpretazione rigorosa secondo cui tutte le decisioni di rilevante importanza devono essere sottoposte al Consiglio federale nella sua interezza, Sägesser (in: Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2ª ed. 2024, art. 177 N 8) propugna una gestione pragmatica che tenga conto delle esigenze di efficienza dell'attività statale moderna.
b) Principio dipartimentale (cpv. 2)
N. 6 Il principio dipartimentale assegna a ogni membro del Consiglio federale la direzione di un dipartimento. I dipartimenti sono competenti per la preparazione degli affari del Consiglio federale e per l'esecuzione delle decisioni del Consiglio federale. Questa duplice funzione – preparazione ed esecuzione – caratterizza la posizione dei dipartimenti nel sistema di governo (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 3422).
N. 7 L'attribuzione dei dipartimenti avviene secondo il principio di anzianità, ma non è regolata dal diritto costituzionale. L'attribuzione dei dipartimenti rappresenta un atto politico che non è giustiziabile (DTF 129 II 193 consid. 4.1).
c) Delega di affari (cpv. 3)
N. 8 Il cpv. 3 consente la delega di affari per il disbrigo autonomo a dipartimenti o unità amministrative subordinate. La disposizione distingue tra:
Delega a dipartimenti (primo grado)
Delega a unità amministrative subordinate (secondo grado)
N. 9 L'ampiezza delle deleghe ammissibili è controversa. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (op. cit., N 1681) sostengono un'interpretazione restrittiva e richiedono per ogni delega una base legale speciale. Al contrario, la dottrina prevalente (Ehrenzeller et al., op. cit., art. 177 N 18; Sägesser, op. cit., art. 177 N 15) considera ammissibile una delega fondata direttamente sull'art. 177 cpv. 3 Cost., purché non siano interessati affari di importanza politica fondamentale.
N. 10 Dal principio collegiale consegue che le decisioni individuali dei membri del Consiglio federale senza autorizzazione sono nulle. I dipartimenti possono agire solo nell'ambito delle competenze loro trasferite. Le violazioni del principio collegiale possono essere censurate mediante ricorso, purché il ricorrente sia leso nei propri diritti.
N. 11 In caso di deleghe, secondo il cpv. 3 deve essere garantita la protezione giuridica. Ciò significa concretamente:
Le decisioni degli organi delegati devono essere impugnabili
Deve essere garantito il sistema delle istanze
La garanzia della via giuridica secondo → art. 29a Cost. vale senza restrizioni
N. 12Ampiezza del potere di delega: È controverso quali affari il Consiglio federale possa delegare. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, p. 842) sostengono che possano essere delegati solo affari amministrativi di routine. Tschannen (Die Beziehungen zwischen Bundesrat und Bundesverwaltung, ZBl 2003, p. 537) propugna una più ampia possibilità di delega in presenza di chiare direttive legali. La prassi mostra una gestione estensiva delle possibilità di delega.
N. 13Subdelega: È controversamente discussa l'ammissibilità della subdelega. Mentre Vogel (in: Ehrenzeller et al., op. cit., art. 177 N 22) ammette una subdelega solo in caso di autorizzazione legale espressa, Sägesser (op. cit., art. 177 N 18) considera ammissibile in modo implicito una delega ulteriore all'interno della gerarchia amministrativa. Il Tribunale federale non ha ancora chiarito definitivamente questa questione (DTF 101 Ib 70 consid. 4).
N. 14Protezione giuridica in caso di delega: Non è chiaro quali requisiti debbano essere posti alla protezione giuridica. Waldmann (Bernisches Verwaltungsrecht, 2ª ed. 2019, p. 163) esige una protezione giuridica completa con verifica di tutte le questioni di diritto e di fatto. Kiener/Rütsche/Kuhn (Öffentliches Verfahrensrecht, 3ª ed. 2021, N 1842) considerano sufficiente una verifica limitata per le questioni tecniche.
N. 15 Nell'applicazione dell'art. 177 Cost. occorre osservare:
Gli affari di rilevante portata politica devono essere sottoposti al Consiglio federale nella sua interezza
I dipartimenti preparano accuratamente gli affari (procedura di corapporto)
Le decisioni di delega devono essere formulate chiaramente e descrivere con precisione l'ampiezza delle competenze trasferite
La protezione giuridica deve essere regolata esplicitamente nella norma di delega
N. 16 Nella prassi si sono affermate le seguenti forme di delega:
Deleghe generali mediante ordinanza (per es. ordinanze sull'organizzazione)
Deleghe speciali per determinati settori
Deleghe con riserva di approvazione per decisioni importanti
Diritto di richiamo del Consiglio federale per affari di importanza fondamentale
N. 17 La pandemia COVID-19 ha evidenziato l'importanza di deleghe efficienti. Il Consiglio federale ha delegato competenze ampie ai dipartimenti e all'UFSP, mentre il rispetto della protezione giuridica è stato in parte messo in discussione criticamente. Ciò mostra la necessità di osservare, anche in situazioni di crisi, le prescrizioni costituzionali dell'art. 177 cpv. 3 Cost.
DTF 129 II 193 consid. 4.1 del 21 febbraio 2003
Decisione del Consiglio federale concernente il divieto di entrata per motivi di tutela degli interessi del Paese.
Decisione fondamentale sulla posizione del Consiglio federale quale supremo organo direttivo ed esecutivo.
«Il Consiglio federale non si trova soltanto alla testa dell'Amministrazione federale (art. 178 cpv. 1 e 2 Cost.) ma è anche incaricato direttamente, quale collegio governativo, della direzione dello Stato (art. 180 cpv. 1 Cost.).»
#Delega di competenze del Consiglio federale ai dipartimenti
DTF 87 IV 29 consid. 3 del 12 dicembre 1961
Trasferimento di competenze normative da parte del Consiglio federale al Dipartimento federale dell'interno.
Ammissibilità di principio della subdelega di competenze entro determinati limiti.
«Il problema della subdelega di poteri [...] è controverso nella dottrina e nella giurisprudenza, se una subdelega di competenze normative sia ammissibile in generale o in determinati casi anche senza un'espressa disciplina costituzionale.»
DTF 101 Ib 70 consid. 4 del 14 febbraio 1975
Delega di competenze di regolamentazione delle tasse al Dipartimento federale dell'interno.
Inammissibilità della delega concreta per mancanza di base legale.
«Nella dottrina e nella giurisprudenza è controverso se una subdelega di competenze normative sia ammissibile in generale o in determinati casi anche senza un'espressa disciplina costituzionale.»
DTF 100 IV 124 consid. 2b del 16 ottobre 1974
Rinvio di cause penali federali da parte del Consiglio federale o di un dipartimento da esso designato alle autorità cantonali.
Conferma della possibilità di delega nelle competenze penali.
«Se le autorità giudiziarie cantonali ricevono dal Consiglio federale o da un dipartimento da esso designato cause penali in rinvio, esse devono non soltanto perseguirle, ma anche giudicarle.»
#Trasferimento di compiti amministrativi a organizzazioni esterne
DTF 137 II 409 consid. 7 del 3 ottobre 2011
Trasferimento di compiti amministrativi a organizzazioni del mondo del lavoro secondo l'art. 178 cpv. 3 Cost.
Precisazione dei requisiti costituzionali per il trasferimento di compiti.
«Nell'art. 178 cpv. 3 Cost. [sono] contenuti criteri per il trasferimento di compiti amministrativi a organizzazioni che si trovano al di fuori dell'Amministrazione federale [...] nonché presupposti secondo i quali queste ultime possono emanare decisioni amministrative.»
DTF 128 IV 219 consid. 1.3 del 26 agosto 2002
Procedura di ricorso contro decisioni di dipartimenti in cause penali delegate.
Limitazione delle possibilità di ricorso per certe decisioni di delega.
«Se il dipartimento in applicazione degli art. 21 e 73 LPAmm ritiene sussistenti i presupposti di una pena detentiva o di una misura privativa della libertà, questa decisione non può essere impugnata con ricorso secondo l'art. 27 LPAmm.»
DTF 133 II 209 consid. 2 del 25 maggio 2007
Accesso ai verbali degli organi direttivi del Tribunale federale e applicazione della legge sulla trasparenza.
Rilevanza per la trasparenza nelle decisioni collegiali delle autorità.
«Una presa di visione di documenti ufficiali degli organi direttivi del Tribunale federale è possibile secondo i presupposti generali della Legge federale sul principio di trasparenza basata sull'art. 28 LTF, quando è in discussione un atto amministrativo.»