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Art. 30 BGFA – Principi (Iscrizione di avvocati UE/AELS nel registro cantonale)
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 30 BGFA attua nel diritto svizzero la direttiva sullo stabilimento 98/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 1998. Tale direttiva mira a facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica (cfr. FF 1999 5595, n. 234). La BGFA si fonda inoltre sulla direttiva sui servizi 77/249/CEE e sulla direttiva sul riconoscimento dei diplomi universitari 89/48/CEE; tutte e tre le direttive sono espressamente menzionate nell'allegato III dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681) (BGE 151 II 640 consid. 4.3).
N. 2 Nel messaggio del 28 aprile 1999 il Consiglio federale ha esposto che gli avvocati UE/AELS che intendono stabilirsi in modo permanente in Svizzera devono percorrere un iter di riconoscimento qualificato, consistente in un esame attitudinale (→ art. 31 BGFA) oppure in un «periodo di verifica» triennale nell'elenco degli avvocati UE/AELS (→ art. 28 BGFA) con dimostrata attività nel diritto svizzero (FF 1999 5600 s., n. 234.33). Il progetto del Consiglio federale concernente l'art. 30 BGFA è stato adottato senza discussione in entrambe le camere (BU 1999 N 1551 ss., 1569; BU 1999 S 1173). Rispetto al progetto è stata adattata unicamente la formulazione linguistica; il Parlamento non ha apportato modifiche materiali.
N. 3 Nel 2019, con la legge federale del 28 settembre 2018, l'art. 30 BGFA ha ricevuto un nuovo cpv. 1 lett. b n. 2 (in vigore dal 1° gennaio 2020), che ha espressamente codificato il colloquio sulle capacità professionali quale alternativa alla prova triennale di attività (→ art. 32 BGFA). Con ciò è stata esplicitamente positivizzata la possibilità di un'attività effettiva più breve nel diritto svizzero.
#2. Inquadramento sistematico
N. 4 L'art. 30 BGFA si trova nella sezione 5 della BGFA (artt. 27–34a), che disciplina l'esercizio permanente della professione di avvocato da parte di cittadini UE/AELS. La legge prevede tre livelli di accesso al mercato per gli avvocati UE/AELS: (1) prestazione temporanea di servizi fino a 90 giorni lavorativi per anno senza iscrizione (→ art. 21 BGFA), (2) attività permanente con il titolo professionale straniero d'origine con iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS (→ artt. 27–29 BGFA), e (3) integrazione completa mediante iscrizione nel registro cantonale degli avvocati ai sensi dell'art. 30 BGFA (sentenza 2A.536/2003 del 9.8.2004 consid. 3.2; BGE 151 II 640 consid. 4.2).
N. 5 L'art. 30 BGFA costituisce il pendant degli artt. 6–9 BGFA per gli avvocati indigeni: mentre gli avvocati svizzeri necessitano di un brevetto cantonale d'avvocato e delle condizioni di cui agli artt. 7–8 BGFA, agli avvocati UE/AELS è sufficiente la prova della loro qualifica di avvocato nel Paese d'origine, integrata da uno dei due percorsi di riconoscimento previsti dall'art. 30 cpv. 1 lett. a o b BGFA. La dispensa dal requisito del tirocinio ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. b BGFA (→ art. 30 cpv. 1) corrisponde al principio del diritto dell'Unione del trattamento nazionale: gli avvocati UE/AELS hanno già acquisito le loro competenze pratiche nello Stato d'origine. Le condizioni personali di cui all'art. 8 BGFA – in particolare il divieto di subordinazione – si applicano invece senza restrizioni anche agli avvocati UE/AELS iscritti (art. 30 cpv. 2; BGE 130 II 87 consid. 5.1.2).
N. 6 L'elenco degli avvocati UE/AELS ai sensi dell'art. 28 BGFA e il registro cantonale degli avvocati ai sensi dell'art. 30 BGFA sono due strumenti distinti con effetti giuridici differenti: l'iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS abilita all'esercizio permanente dell'attività con il titolo professionale d'origine (→ art. 27 cpv. 1 BGFA); l'iscrizione nel registro cantonale conferisce invece la piena parificazione agli avvocati nazionali, inclusa la facoltà di utilizzare il titolo professionale nazionale (art. 30 cpv. 2 BGFA; sentenza 2A.536/2003 consid. 3.2.3; Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 176 ss.).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 7 Campo d'applicazione (art. 30 cpv. 1): L'art. 30 BGFA si applica ai cittadini di Stati membri dell'UE o dell'AELS che sono abilitati a esercitare la professione di avvocato nel loro Stato d'origine con uno dei titoli professionali elencati nell'allegato della BGFA. Presupposto è la qualifica di avvocato esistente nello Stato d'origine; si può prescindere dal brevetto cantonale svizzero (art. 7 BGFA), ma non dalle condizioni personali ai sensi dell'art. 8 BGFA (↔ art. 8 BGFA).
N. 8 Primo percorso di riconoscimento — Esame attitudinale (art. 30 cpv. 1 lett. a): Gli avvocati UE/AELS possono ottenere l'iscrizione nel registro cantonale superando un esame attitudinale ai sensi dell'art. 31 BGFA (→ art. 31 BGFA). Tale esame verte sulle conoscenze del diritto svizzero nella misura in cui sono necessarie per l'esercizio della professione di avvocato in Svizzera. L'esame non deve coprire l'intero corso di studi giuridici, ma è limitato alle differenze tra il diritto del Paese d'origine e il diritto svizzero. Ciò corrisponde all'art. 4 della direttiva sul riconoscimento dei diplomi universitari 89/48/CEE, che rimette allo Stato d'origine la scelta tra esame attitudinale e tirocinio di adattamento; la BGFA prevede esclusivamente l'opzione dell'esame (Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, n. 921 ss.).
N. 9 Secondo percorso di riconoscimento — Iscrizione triennale e prova di attività (art. 30 cpv. 1 lett. b): In alternativa all'esame attitudinale, gli avvocati UE/AELS possono ottenere l'iscrizione qualora dimostrino cumulativamente: (i) di essere stati iscritti per almeno tre anni nell'elenco degli avvocati UE/AELS di un Cantone (→ art. 28 BGFA) e (ii) di aver esercitato durante tale periodo un'attività effettiva e regolare nel diritto svizzero (art. 30 cpv. 1 lett. b n. 1) oppure – in caso di attività più breve nel diritto svizzero – di essersi qualificati in un colloquio sulle loro capacità professionali (art. 30 cpv. 1 lett. b n. 2; → art. 32 BGFA). Il termine triennale decorre dal momento dell'iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS; l'iscrizione a sua volta presuppone, secondo la giurisprudenza, l'intenzione di esercitare stabilmente la professione in Svizzera, con la precisazione che, secondo BGE 151 II 640 consid. 5.7, non devono essere posti requisiti eccessivi per tale prova.
N. 10 Prova dell'attività effettiva nel diritto svizzero: «Effettiva e regolare» richiede, secondo Bohnet (Bohnet, Droit des professions judiciaires, 3a ed. 2014, pag. 24), un'occupazione continuativa, non meramente occasionale, con il diritto svizzero. La prova può essere fornita mediante elenchi di mandati, atti giudiziari, corrispondenza o altri documenti idonei. Un ricorso abusivo al termine triennale, senza aver effettivamente esercitato attività nel diritto svizzero, esclude per legge tale percorso di riconoscimento; il rischio di abuso è praticamente eliminato dal controllo delle autorità al momento dell'iscrizione nel registro (BGE 151 II 640 consid. 5.7.3 con rinvio alla sentenza Torresi della CGUE, punto 42).
N. 11 Effetti giuridici dell'iscrizione (art. 30 cpv. 2): Con l'iscrizione nel registro cantonale degli avvocati ai sensi dell'art. 30 BGFA, gli avvocati UE/AELS acquistano gli stessi diritti e obblighi degli avvocati titolari di brevetto cantonale. Essi sono integralmente soggetti alle norme professionali di cui all'art. 12 BGFA (in particolare al divieto di subordinazione, art. 12 lett. b BGFA) e al segreto professionale di cui all'art. 13 BGFA. Possono rappresentare le parti in tutti i Cantoni dinanzi alle autorità giudiziarie senza ulteriore autorizzazione (→ art. 4 BGFA) e possono utilizzare il titolo professionale in uso nel Cantone in cui sono domiciliati (sentenza 2A.536/2003 consid. 3.2.3). Il diritto disciplinare ai sensi dell'art. 17 BGFA si applica integralmente (↔ art. 17 BGFA).
#4. Effetti giuridici
N. 12 Parificazione agli avvocati nazionali: L'art. 30 cpv. 2 BGFA produce una piena parificazione sotto il profilo del diritto professionale. Vige il principio del trattamento nazionale in entrambe le direzioni: gli avvocati UE/AELS acquistano gli stessi diritti (libera circolazione intercantonale, titolo professionale, accesso al settore monopolistico) e gli stessi obblighi (norme professionali, segreto professionale, diritto disciplinare, requisito di indipendenza) degli avvocati svizzeri iscritti nel registro. L'effetto giuridico è pertanto, secondo BGE 130 II 87 consid. 5.1.2, speculare rispetto agli obblighi degli avvocati nazionali ai sensi dell'art. 8 cpv. 1 lett. d BGFA: il divieto di subordinazione si applica senza deroghe.
N. 13 Effetto anticipato dell'iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS: L'iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS (→ artt. 27–29 BGFA) produce un importante effetto anticipato: essa fa decorrere il termine triennale di cui all'art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA. In mancanza di iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS o in caso di rifiuto della stessa, gli avvocati UE/AELS non possono – ad eccezione dell'esame attitudinale – percorrere il percorso di cui all'art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA e sono limitati alla libera prestazione di servizi (90 giorni; → art. 21 BGFA) (BGE 151 II 640 consid. 5.4.2).
N. 14 Cancellazione dal registro: Se un avvocato UE/AELS iscritto ai sensi dell'art. 30 non soddisfa più le condizioni personali di cui all'art. 8 BGFA o perde la sua abilitazione nello Stato d'origine, l'iscrizione nel registro deve essere cancellata ai sensi dell'art. 9 BGFA (→ art. 9 BGFA). L'autorità cantonale di vigilanza può adottare le misure corrispondenti nell'ambito della vigilanza disciplinare ai sensi dell'art. 17 BGFA (↔ art. 17 BGFA).
#5. Questioni controverse
N. 15 Rapporto con le condizioni di iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS: Un punto controverso centrale riguarda la questione a quali condizioni debba avvenire l'iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS, che costituisce a sua volta il presupposto per il percorso di cui all'art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA. Il Tribunale federale, nella sentenza 2C_694/2011 del 19.12.2011, aveva richiesto che l'attività forense in Svizzera costituisse il centro principale dell'esercizio professionale. Tale giurisprudenza è stata criticata da Kellerhals/Baumgartner (in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, n. 3 all'art. 28 BGFA), Chappuis/Châtelain (in: Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2a ed. 2022, n. 4 all'art. 28 BGFA) e Bohnet/Martenet (op. cit., n. 841) in quanto troppo restrittiva e incompatibile con la direttiva 98/5/CE. BGE 151 II 640 ha corretto la giurisprudenza in conformità con la prassi della CGUE (sentenze Torresi, C-58/13, punti 38 s.; Monachos Eirinaios, C-431/17, punti 26 ss.): l'iscrizione nell'elenco UE/AELS richiede ormai soltanto la prova della qualifica di avvocato e l'intenzione di gestire in modo permanente uno studio legale in Svizzera; non può essere richiesta una previa costituzione del centro economico principale. Con ciò l'accesso al percorso di riconoscimento triennale ai sensi dell'art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA è notevolmente facilitato.
N. 16 Potenziale abuso dell'iscrizione triennale: Alcuni autori — in particolare Einhaus (Die Richtlinie 98/5/EG, in: Das künftige Berufsbild des Anwalts in Europa, 2000, pag. 53) — hanno segnalato il rischio che avvocati UE/AELS si iscrivano nell'elenco degli avvocati UE/AELS senza esercitare effettivamente attività nel diritto svizzero, sfruttando così il termine triennale a scopi abusivi per ottenere l'accesso al registro cantonale senza esame attitudinale. BGE 151 II 640 consid. 5.7.3 ha replicato che l'autorità, all'atto dell'iscrizione nel registro cantonale ai sensi dell'art. 30 cpv. 1 lett. b, è tenuta a verificare se l'avvocato abbia esercitato un'attività effettiva e regolare nel diritto svizzero durante i tre anni; il rischio di abuso sarebbe pertanto praticamente escluso. Il ricorso abusivo alla direttiva 98/5/CE è inoltre inammissibile secondo la CGUE (sentenza Torresi, punto 42).
N. 17 Competenze cantonali e riserva ai sensi dell'art. 3 BGFA: È controverso se i Cantoni possano porre requisiti aggiuntivi nel quadro dell'art. 30 BGFA. Dalla sentenza 2C_897/2015 consid. 6.2.2 si evince che l'art. 30 BGFA potrebbe, secondo Kettiger (Jusletter 28.9.2009, pag. 5), essere inteso nel senso che la norma si limita alla prova dei requisiti professionali. La dottrina dominante e il Tribunale federale (sentenza 2C_897/2015 consid. 6.2.1; BGE 134 II 329 consid. 5.1 pag. 332) riconoscono invece che i Cantoni possono imporre condizioni personali aggiuntive nel quadro dell'art. 3 BGFA, nella misura in cui il diritto federale non disciplini la materia in modo esaustivo (→ art. 3 BGFA). Poiché l'art. 30 cpv. 2 BGFA ordina la piena parificazione e rende così applicabile anche l'art. 8 BGFA, le condizioni personali per gli avvocati UE/AELS iscritti ai sensi dell'art. 30 sono disciplinate in modo esaustivo dal diritto federale (Fellmann, op. cit., n. 684 s.).
N. 18 Delimitazione tra il percorso dell'esame attitudinale (lett. a) e il percorso triennale (lett. b): In dottrina è stata discussa la questione se l'avvocato UE/AELS abbia il diritto di scegliere tra i due percorsi di riconoscimento o se l'autorità possa prescrivere il percorso da seguire. Secondo Bohnet/Martenet (op. cit., n. 921 ss.) il diritto di scelta spetta all'avvocato; la direttiva 89/48/CEE e le norme che le sono succedute prevedono un diritto soggettivo al riconoscimento non appena i presupposti sono soddisfatti. L'autorità non può determinare quale percorso l'avvocato debba percorrere.
#6. Indicazioni pratiche
N. 19 Scelta del percorso di riconoscimento: Gli avvocati UE/AELS che desiderano operare rapidamente in Svizzera e dispongono di buone conoscenze del diritto svizzero sceglieranno di regola il percorso dell'esame attitudinale (art. 30 cpv. 1 lett. a in combinato con l'art. 31 BGFA). Gli avvocati già stabilmente attivi in Svizzera con il loro titolo professionale d'origine e iscritti nell'elenco degli avvocati UE/AELS possono, dopo tre anni, percorrere il percorso alternativo ai sensi dell'art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA, qualora possano dimostrare l'attività effettiva nel diritto svizzero. Secondo BGE 151 II 640 consid. 5.7.2 l'iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS deve essere ottenuta con una soglia bassa; è sufficiente l'intenzione di gestire uno studio legale permanente in Svizzera e le relative disposizioni concrete (p.es. apertura di uno studio, indirizzo commerciale).
N. 20 Verifica delle condizioni personali: L'autorità cantonale di vigilanza, nell'esaminare una domanda di iscrizione ai sensi dell'art. 30 BGFA, deve verificare non solo i requisiti professionali di riconoscimento (lett. a o b), ma anche le condizioni personali ai sensi dell'art. 8 BGFA. In particolare il requisito di indipendenza (art. 8 cpv. 1 lett. d BGFA) si applica senza restrizioni; per gli avvocati UE/AELS che esercitano in qualità di dipendenti vale, secondo BGE 130 II 87 consid. 5.1, la medesima presunzione (confutabile) di mancanza di indipendenza che vale per gli avvocati nazionali.
N. 21 Documentare il periodo triennale e la prova di attività: Gli avvocati UE/AELS che intendono percorrere il percorso di cui all'art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA dovrebbero documentare con cura, sin dall'inizio dell'iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS, la loro attività nel diritto svizzero (elenchi di mandati, corrispondenza giudiziaria, atti difensivi in procedimenti svizzeri). L'autorità deve verificare, al momento dell'iscrizione nel registro cantonale, se l'attività sia stata effettiva e regolare. In caso di attività più breve esiste l'alternativa del colloquio sulle capacità professionali ai sensi dell'art. 32 BGFA; tale colloquio serve a verificare le conoscenze acquisite nel diritto svizzero.
N. 22 Iscrizione e titolo professionale: Con l'iscrizione ai sensi dell'art. 30 BGFA l'avvocato UE/AELS è abilitato e obbligato a utilizzare il titolo professionale in uso nel Cantone in cui è domiciliato (p.es. «Rechtsanwalt/Rechtsanwältin» nel Cantone di Zurigo). Non può più comparire esclusivamente con il suo titolo professionale straniero d'origine; ciò lo distingue dall'avvocato UE/AELS ai sensi dell'art. 27 BGFA, che è tenuto a utilizzare il titolo del Paese d'origine. L'autorità di vigilanza del Cantone in cui si trova l'indirizzo commerciale gestisce l'iscrizione nel registro; in caso di trasferimento dell'indirizzo commerciale in un altro Cantone è necessaria la cancellazione dal Cantone di provenienza e la nuova iscrizione nel Cantone di destinazione (→ art. 9 BGFA; cfr. BGE 131 II 639 consid. 3 sull'obbligo di iscrizione in un unico Cantone, applicabile per analogia agli avvocati UE/AELS ai sensi dell'art. 30 BGFA).
#Rinvii
- → art. 7 BGFA (condizioni professionali degli avvocati nazionali, dalle quali l'art. 30 cpv. 1 dispensa parzialmente)
- ↔ art. 8 BGFA (condizioni personali, integralmente applicabili in virtù dell'art. 30 cpv. 2)
- → art. 9 BGFA (cancellazione dal registro)
- ↔ art. 12 BGFA (norme professionali, integralmente applicabili)
- ↔ art. 13 BGFA (segreto professionale, integralmente applicabile)
- → art. 17 BGFA (diritto disciplinare)
- → artt. 21–26 BGFA (prestazione di servizi, livello di integrazione inferiore)
- ↔ artt. 27–29 BGFA (elenco degli avvocati UE/AELS, stadio preliminare all'art. 30)
- → art. 31 BGFA (esame attitudinale)
- → art. 32 BGFA (colloquio sulle capacità professionali)
- → art. 3 BGFA (riserva cantonale)
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