1Auf das Steuerverfahren finden die Artikel 12–19 und 30–33 keine Anwendung.
2Auf das Verfahren der Abnahme von Berufs-, Fach- und anderen Fähigkeitsprüfungen finden die Artikel 4–6, 10, 34, 35, 37 und 38 Anwendung.
3Das Verfahren bei Enteignungen richtet sich nach diesem Gesetz, soweit das Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung nicht davon abweicht.
4Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach diesem Gesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 nicht davon abweicht.
Art. 2 VwVG — Übersicht
Artikel 2 VwVG regelt die teilweise Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes in bestimmten Sonderverfahren. Das Gesetz gilt in vier speziellen Bereichen nicht vollständig, sondern nur eingeschränkt.
Steuerverfahren sind der wichtigste Ausnahmebereich. Bei der direkten Bundessteuer, Mehrwertsteuer und anderen Bundessteuern gelten die VwVG-Regeln zum rechtlichen Gehör (Recht auf Anhörung vor einem Entscheid) und zur Sachverhaltsermittlung nicht. Die Steuerbehörden können deshalb flexibler vorgehen. Trotzdem bleiben wichtige Verfahrensregeln anwendbar, etwa die Zustellung von Verfügungen und Fristen.
Prüfungsverfahren für Berufsprüfungen oder Fähigkeitsnachweise unterliegen noch strikteren Einschränkungen. Hier gelten nur wenige VwVG-Artikel, etwa zur Begründung von Verfügungen und zum Ausstand (wenn ein Prüfer befangen ist). Dies gibt Prüfungsbehörden grossen Spielraum bei der Verfahrensgestaltung.
Enteignungsverfahren folgen primär dem speziellen Enteignungsgesetz. Das VwVG ergänzt nur dort, wo das Enteignungsgesetz keine eigenen Regeln hat.
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richten sich nach dem Verwaltungsgerichtsgesetz, nicht nach dem VwVG.
Die Norm ist wichtig, weil sie verhindert, dass das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht überall gleich starr angewendet wird. Beispiel: Ein Arzt, der eine Berufsanerkennung beantragt, kann sich nicht auf alle VwVG-Verfahrensrechte berufen. Die Prüfungsbehörde muss ihm aber trotzdem ihre Entscheidung begründen.
Betroffen sind alle, die in diesen vier Spezialverfahren als Parteien auftreten. Die Rechtsfolge ist eine reduzierte Verfahrensausstattung – weniger Mitwirkungsrechte, aber weiterhin Schutz durch die Verfassung.
N. 1 Der Gesetzgeber hat mit Art. 2 VwVG bewusst Ausnahmen vom Geltungsbereich des VwVG geschaffen. Die Botschaft zum VwVG vom 24. September 1965 (BBl 1965 II 1306 ff.) führt aus, dass bestimmte Verfahren aufgrund ihrer besonderen Natur nicht oder nur teilweise dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht unterstellt werden sollten. Besonders hervorzuheben ist die Ausklammerung des Steuerverfahrens (Abs. 1), welches mit dem "weiten Handlungsspielraum" der Behörden begründet wurde, der nicht durch eine gerichtliche Kontrolle eingeschränkt werden sollte (BBl 1965 II 1307 f.). Die Revision vom 19. Juni 2020 (AS 2020 4085; BBl 2018 4713) passte Absatz 3 an das modernisierte Enteignungsrecht an.
N. 2 Art. 2 VwVG steht systematisch zwischen der allgemeinen Geltungsbereichsbestimmung (Art. 1 VwVG) und den Ausnahmebereichen (Art. 3 VwVG). Während Art. 1 VwVG den positiven Geltungsbereich umschreibt und Art. 3 VwVG vollständige Ausnahmen statuiert, regelt Art. 2 VwVG die partielle Anwendbarkeit des VwVG auf bestimmte Verfahrensarten (→ Art. 1 VwVG; → Art. 3 VwVG).
N. 3 Die Norm konkretisiert das Subsidiaritätsprinzip des Art. 1 Abs. 2 VwVG für spezifische Verfahrenstypen. Sie schafft einen differenzierten Anwendungsbereich, indem sie bestimmte VwVG-Normen für anwendbar erklärt, andere aber ausschliesst (Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 2 N 1).
N. 4 Absatz 1 schliesst für das Steuerverfahren die Art. 12–19 VwVG (rechtliches Gehör) und Art. 30–33 VwVG (Sachverhaltsfeststellung) aus. Anwendbar bleiben insbesondere der Verfügungsbegriff (Art. 5 VwVG), die Zustellungsvorschriften (Art. 34–38 VwVG) und die Fristen (Art. 20–24 VwVG) (Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 2 N 3).
N. 5 Als "Steuerverfahren" gelten Verfahren betreffend direkte Bundessteuer, Mehrwertsteuer, Verrechnungssteuer, Stempelabgaben und Zölle. Das Bundesverwaltungsgericht hat präzisiert, dass die spezialgesetzlichen Bestimmungen des Steuerrechts dem VwVG vorgehen, soweit sie eigene Verfahrensregeln vorsehen (A-6175/2013 vom 12. Februar 2015; A-2682/2007 vom 7. Oktober 2010).
N. 6 Für Berufs-, Fach- und andere Fähigkeitsprüfungen gilt das VwVG nur sehr eingeschränkt. Anwendbar sind lediglich die Art. 4–6 VwVG (Ausstandsbestimmungen), Art. 10 VwVG (Beglaubigungen), Art. 34 VwVG (Eröffnung schriftlicher Verfügungen), Art. 35 VwVG (Begründung), Art. 37 VwVG (Eröffnung ohne Begründung) und Art. 38 VwVG (Publikation) (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 1622).
N. 7 Der Begriff "Fähigkeitsprüfungen" ist weit zu verstehen und umfasst alle hoheitlichen Prüfungen, die der Feststellung von Kenntnissen oder Fähigkeiten dienen, unabhängig davon, ob sie zu einem formellen Abschluss führen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 29 N 12).
N. 8 Das Enteignungsverfahren folgt primär dem Enteignungsgesetz (EntG; SR 711). Das VwVG gilt subsidiär, soweit das EntG keine abweichenden Bestimmungen enthält. Die Verweisung wurde durch die Revision vom 19. Juni 2020 präzisiert und verweist nun auf das "Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung" (Waldmann/Weissenberger, Art. 2 N 15).
#Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (Abs. 4)
N. 9 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich primär nach dem Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG; SR 173.32). Das VwVG gilt nur subsidiär (↔ Art. 37 VGG). Diese Bestimmung wurde mit der Justizreform und der Schaffung des Bundesverwaltungsgerichts per 1. Januar 2007 eingefügt (AS 2006 2197).
N. 10 Die Rechtsfolge von Art. 2 VwVG ist die partielle Anwendbarkeit des VwVG. In den genannten Verfahren gelten nur die nicht ausgeschlossenen Bestimmungen des VwVG. Für die ausgeschlossenen Bereiche greifen entweder spezialgesetzliche Verfahrensbestimmungen oder allgemeine Rechtsgrundsätze, insbesondere die verfassungsmässigen Verfahrensgarantien (→ Art. 29 BV).
N. 11 Die Behörden müssen in jedem Einzelfall prüfen, welche VwVG-Bestimmungen anwendbar sind. Bei Unklarheiten gilt der Grundsatz, dass Ausnahmen eng auszulegen sind und im Zweifel das VwVG zur Anwendung kommt (BGE 122 V 412 E. 2b).
N. 12 In der Lehre ist umstritten, ob die Aufzählung der anwendbaren Artikel in Abs. 2 abschliessend ist. Waldmann/Weissenberger (Art. 2 N 11) vertreten die Auffassung, dass die Aufzählung exhaustiv sei und keine weiteren VwVG-Bestimmungen anwendbar seien. Demgegenüber plädieren Auer/Müller/Schindler (Art. 2 N 8) für eine weniger strikte Auslegung und lassen die analoge Anwendung weiterer VwVG-Normen zu, wenn dies aus rechtsstaatlichen Gründen geboten erscheint.
N. 13 Kontrovers diskutiert wird auch die Reichweite des Begriffs "Steuerverfahren" in Abs. 1. Während Moor/Poltier (Droit administratif, Vol. II, 3. Aufl. 2011, S. 287) eine enge Auslegung befürworten und nur die klassischen Steuerveranlagungs- und Steuererhebungsverfahren erfasst sehen wollen, plädiert die Praxis für eine weite Auslegung, die alle steuerrechtlichen Nebenverfahren einschliesst (A-4556/2011 vom 27. März 2012).
N. 14 Bei der Anwendung von Art. 2 VwVG ist zunächst zu prüfen, ob überhaupt eines der in Art. 2 VwVG genannten Spezialverfahren vorliegt. Die Qualifikation muss anhand der materiellen Natur des Verfahrens und nicht der formellen Bezeichnung erfolgen.
N. 15 In Steuerverfahren bleiben trotz Abs. 1 die verfassungsmässigen Verfahrensgarantien anwendbar. Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV muss auch ohne Anwendbarkeit der Art. 12–19 VwVG gewährleistet werden (BGE 138 I 154 E. 2.2).
N. 16 Bei Mischsachverhalten – etwa wenn in einem Verfahren sowohl steuerrechtliche als auch andere verwaltungsrechtliche Fragen zu klären sind – ist für jeden Verfahrensteil gesondert zu bestimmen, welche Verfahrensbestimmungen zur Anwendung kommen. Im Zweifel ist zugunsten der Anwendbarkeit des VwVG zu entscheiden (A-1567/2006 vom 28. Dezember 2007 E. 2.3).
BGE 142 II 433 vom 22. Juli 2016
Zollrechtliche Berichtigung; Abgrenzung zum VwVG
Die Anwendung spezialgesetzlicher Bestimmungen geht dem VwVG vor, soweit das Spezialgesetz eigene Verfahrensregeln vorsieht.
«Art. 3 lit. e und Art. 12 VwVG finden neben den spezialgesetzlichen Bestimmungen des Zollrechts nur subsidiäre Anwendung. Das Zollgesetz regelt das Berichtigungsverfahren abschliessend.»
A-1783/2006 vom 20. Februar 2007 (BVGer)
Bundespersonalgesetz als lex specialis zum VwVG
Das BPG derogiert das VwVG nur in spezifisch geregelten Bereichen; im Übrigen bleibt das VwVG anwendbar.
«Das BPG unterstellt das Verfahren in personalrechtlichen Angelegenheiten dem VwVG. Dieses bleibt als verfahrensrechtliche Grundordnung für das Handeln der Organisationseinheiten des Bundes in ihrer Funktion als Arbeitgeber weiterhin massgebend. Das BPG bilde nur in materiellrechtlicher Hinsicht die Grundordnung; in verfahrensrechtlicher Hinsicht komme diese Funktion dem VwVG zu.»
BGE 122 V 412 vom 24. Dezember 1996
Krankenversicherungsgesetz und VwVG
Entgegen dem Wortlaut spezieller Verfahrensbestimmungen ist das VwVG grundsätzlich anwendbar, soweit keine explizite Derogation vorliegt.
«Entgegen dem Wortlaut des Art. 90 Abs. 2 KVG ist auf das Verfahren vor der Eidg. Rekurskommission für die Spezialitätenliste das VwVG im Rahmen der Verordnung über Organisation und Verfahren eidg. Rekurs- und Schiedskommissionen anwendbar.»
BGE 125 V 401 vom 19. November 1999
Kantonale Durchführungsorgane und Geltungsbereich des VwVG
Das VwVG findet keine Anwendung auf kantonale Behörden, auch wenn sie Bundesrecht vollziehen.
«Da die kantonalen IV-Stellen keine Bundesverwaltungsbehörden sind, finden im Abklärungsverfahren vor den IV-Stellen die Bestimmungen des VwVG und des BZP keine Anwendung; das Verfahren richtet sich nach den Art. 69-77 IVV und den kantonalen Vorschriften.»
BGE 130 III 524 vom 29. Juni 2004
Bundesbehörden im Sinne des VwVG
Die Schweizerische Inkassostelle für Radio- und Fernsehempfangsgebühren ist vollumfänglich in das Verwaltungsverfahren des Bundes eingebettet.
«Die Schweizerische Inkassostelle für Radio- und Fernsehempfangsgebühren erlässt für das ganze Gebiet der Schweiz in Anwendung des VwVG erstinstanzlich Verfügungen, welche beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) und letztinstanzlich beim Bundesgericht angefochten werden können.»
BGE 101 Ib 306 vom 13. November 1975
Delegierte Bundesverwaltung
Auch Organisationen, die im Auftrag des Bundes hoheitlich tätig werden, unterstehen dem VwVG.
«Die Feststellung der Käseunion, dass ein Gesuchsteller den Anforderungen nicht genügt, ist eine von einer Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit. c VwVG erlassene Verfügung nach Art. 5 VwVG, die im Beschwerdeverfahren durch die AfL auf ihre Bundesrechtmässigkeit überprüft werden kann.»
BGE 138 I 154 vom 18. April 2012
Verhältnis zwischen VwVG und Spezialgesetz
Weder aus dem VwVG noch aus Spezialgesetzen ergibt sich eine generelle Pflicht zu bestimmten Verfahrensschritten, soweit nicht ausdrücklich geregelt.
«Weder aus VwVG noch RTVG ergibt sich eine generelle Pflicht zur Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels. Soweit Eingaben von Vorinstanz oder Gegenpartei Noven enthalten, die prozessual zulässig und materiell geeignet sind, den Entscheid zu beeinflussen, fliesst ein 'Replikrecht i.e.S.' unmittelbar aus Art. 29 Abs. 2 BV.»