#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 55 BV stellt eine bedeutende Neuerung der Totalrevision von 1999 dar. Unter der Bundesverfassung von 1874 besass der Bund nach herrschender Auffassung (Burckhardt/Hangartner/Schindler) eine umfassende Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge, die sich auch auf innerstaatlich kantonale Gesetzgebungsbereiche erstreckte. Fleiner vertrat demgegenüber eine föderalistische Auffassung, welche diese umfassende Bundeskompetenz in auswärtigen Angelegenheiten bestritt.
N. 2 Die Bundesverfassung von 1999 verankerte erstmals ausdrückliche Mitwirkungsrechte der Kantone in der Aussenpolitik. Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung betont, dass die Kantone verstärkt in die Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide einbezogen werden sollen, wenn ihre Zuständigkeiten oder wesentlichen Interessen betroffen sind (BBl 1997 I 1, 240 f.). Diese verfassungsrechtliche Verankerung anerkennt die zunehmende Verflechtung von Aussen- und Innenpolitik und trägt dem Umstand Rechnung, dass völkerrechtliche Verpflichtungen vermehrt kantonale Kompetenzbereiche tangieren.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 55 BV steht im systematischen Zusammenhang mit den aussenpolitischen Kompetenzen des Bundes (→ Art. 54 BV) und der Pflicht der Kantone zur Beachtung des Völkerrechts (→ Art. 5 Abs. 4 BV). Die Bestimmung konkretisiert das allgemeine Kooperationsprinzip (→ Art. 44 BV) für den Bereich der Aussenpolitik und ergänzt die kantonalen Vertragskompetenzen (→ Art. 56 BV).
N. 4 Die Mitwirkungsrechte nach Art. 55 BV unterscheiden sich von der eigenen aussenpolitischen Kompetenz der Kantone nach Art. 56 BV: Während Art. 56 BV den Kantonen eigenständige völkerrechtliche Handlungsmöglichkeiten in ihren Zuständigkeitsbereichen einräumt, regelt Art. 55 BV ihre Beteiligung an der Bundeskompetenz. Diese Differenzierung spiegelt die duale Struktur des schweizerischen Aussenpolitiksystems wider.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 Die Mitwirkung nach Abs. 1 setzt zwei kumulative Tatbestandsmerkmale voraus: Die aussenpolitischen Entscheide müssen (1) kantonale Zuständigkeiten oder (2) wesentliche kantonale Interessen betreffen. Kantonale Zuständigkeiten umfassen alle Bereiche, in denen die Kantone über Gesetzgebungs-, Vollzugs- oder Organisationskompetenzen verfügen. Wesentliche Interessen gehen darüber hinaus und erfassen bedeutsame wirtschaftliche, gesellschaftliche oder politische Anliegen der Kantone.
N. 6 Die Informationspflicht nach Abs. 2 konkretisiert sich in zwei Elementen: Der Bund muss (1) rechtzeitig und (2) umfassend informieren. «Rechtzeitig» bedeutet, dass die Information so früh erfolgen muss, dass eine substantielle Stellungnahme der Kantone noch möglich ist und in den Entscheidungsprozess einfliessen kann. «Umfassend» verlangt die Mitteilung aller für eine fundierte Stellungnahme erforderlichen Informationen.
N. 7 Das «besondere Gewicht» der kantonalen Stellungnahmen nach Abs. 3 stellt eine qualifizierte Berücksichtigungspflicht dar. Waldmann vertritt die Position, dass dies als Rechtspflicht zu verstehen sei und ein Abweichen von einer einheitlichen kantonalen Stellungnahme nur aus überwiegenden aussenpolitischen Gründen zulässig wäre. Die Mitwirkung an internationalen Verhandlungen erfolgt «in geeigneter Weise», was flexible, der jeweiligen Verhandlungssituation angepasste Beteiligungsformen ermöglicht.
#4. Rechtsfolgen
N. 8 Die Verletzung der Mitwirkungsrechte nach Art. 55 BV zeitigt primär verfahrensrechtliche Konsequenzen. Eine Missachtung der Informations- und Anhörungspflichten kann zur Aufhebung des betreffenden Entscheids führen, sofern die Verletzung wesentlich ist und das Ergebnis beeinflusst haben könnte. Die praktische Durchsetzbarkeit ist allerdings begrenzt, da aussenpolitische Entscheide häufig der gerichtlichen Kontrolle entzogen sind (→ Art. 189 Abs. 4 BV).
N. 9 Die Berücksichtigungspflicht nach Abs. 3 begründet keine Vetomacht der Kantone, sondern verpflichtet den Bund zu einer sorgfältigen Abwägung. Bei einer Abweichung von kantonalen Stellungnahmen trifft den Bund eine erhöhte Begründungspflicht. In Bereichen kantonaler Zuständigkeit kann eine systematische Nichtberücksichtigung kantonaler Positionen die föderale Ordnung verletzen (→ Art. 3 BV).
#5. Streitstände
N. 10 Die Rechtsnatur der Mitwirkungsrechte ist umstritten. Waldmann qualifiziert die Pflicht zur besonderen Gewichtung kantonaler Stellungnahmen als durchsetzbare Rechtspflicht. Andere Autoren betonen den primär politischen Charakter der Norm und sehen die Durchsetzung hauptsächlich im politischen Prozess verortet (Ehrenzeller, Aussenpolitische Handlungsfähigkeit und Verfassung, FS Steinberger, 2002, 163 ff.).
N. 11 Kontrovers diskutiert wird auch die Frage, ob die bestehenden Mitwirkungsinstrumente bei einer qualitativen Fortentwicklung der internationalen Beziehungen der Schweiz noch genügen. Der Bundesrat sieht derzeit keinen Änderungsbedarf und setzt auf Dialog und intensivierte Zusammenarbeit im bestehenden Rahmen. Waldmann plädiert demgegenüber für eine kontinuierliche Überprüfung der Mitwirkungsinstrumente bei jeder Etappe der aussenpolitischen Entwicklung.
#6. Praxishinweise
N. 12 Die praktische Umsetzung der Mitwirkungsrechte erfolgt hauptsächlich über das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes (BGMK; SR 138.1) und die dazugehörige Verordnung (MWVO; SR 138.11). Kantone sollten frühzeitig ihre Betroffenheit geltend machen und sich aktiv in die etablierten Konsultationsverfahren einbringen. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) spielt eine zentrale Koordinationsrolle.
N. 13 Bei der Geltendmachung von Mitwirkungsrechten empfiehlt sich eine Differenzierung nach Betroffenheitsgrad: Bei direkter Betroffenheit kantonaler Zuständigkeiten ist auf das besondere Gewicht der Stellungnahmen nach Abs. 3 hinzuweisen. Einheitliche kantonale Positionen haben grösseres politisches Gewicht und erhöhen den Begründungsaufwand bei abweichenden Bundesentscheiden. Die Dokumentation der Mitwirkung ist für allfällige spätere Auseinandersetzungen über die Umsetzung völkerrechtlicher Verpflichtungen relevant.